海洋管理體制是指行使國(guó)家管理職能的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在管理海洋事務(wù)過(guò)程中，進(jìn)行行業(yè)、專業(yè)管理的部門(mén)體系，主要涉及陸上管理機(jī)關(guān)的涉海管理活動(dòng)，如國(guó)土資源部、公安部、農(nóng)業(yè)部、交通運(yùn)輸部、工信部、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)改委、外交部、國(guó)防部、海關(guān)總署、國(guó)家安監(jiān)總局、國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局、國(guó)家旅游局等國(guó)務(wù)院部委、直屬機(jī)構(gòu)以陸地為基礎(chǔ)的涉海管理活動(dòng)。海洋執(zhí)法體制則是指進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)的執(zhí)法隊(duì)伍體系，主要涉及海洋執(zhí)法隊(duì)伍的海洋執(zhí)法活動(dòng)，如中國(guó)海警局、中國(guó)海事局等以海洋為主導(dǎo)的海洋執(zhí)法活動(dòng)。海洋管理體制和海洋執(zhí)法體制統(tǒng)稱海洋行政體制，上述部委、直屬機(jī)構(gòu)與執(zhí)法隊(duì)伍行使的就是行政職權(quán)。
行政職權(quán)是行政權(quán)的具體化，其分工依據(jù)是權(quán)力行使主體的性質(zhì)、任務(wù)和職能。我們知道，行政法是控制和規(guī)范行政權(quán)的法。與其他國(guó)家權(quán)力相比，行政權(quán)具有易于膨脹和擴(kuò)張的特征，現(xiàn)代意義上的行政權(quán)已不僅是執(zhí)行管理權(quán)，還包含了準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)。行政機(jī)關(guān)自己制定部分規(guī)范，自己執(zhí)行部分規(guī)范，自己裁決因執(zhí)行部分規(guī)范而發(fā)生的爭(zhēng)議、糾紛。在這種將數(shù)種權(quán)力集于一身的情況下，需要加以法律控制，形成行政法律秩序。因此，行政法的核心價(jià)值取向即是對(duì)行政權(quán)力的控制和規(guī)范，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“有權(quán)不能任性”。在一國(guó)之內(nèi)，可從四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的控制：通過(guò)制定行政組織法，限制行政權(quán)的取得，控制行政權(quán)的來(lái)源，規(guī)范行政權(quán)的范圍；通過(guò)制定行政程序法，預(yù)設(shè)行政行為規(guī)程，規(guī)范行政行為行使的方式；通過(guò)制定行政監(jiān)督法，防范、制止行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的違法失職及職權(quán)濫用行為；通過(guò)制定行政救濟(jì)法，對(duì)已然的損害結(jié)果進(jìn)行救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的事后監(jiān)督和控制。
海洋立法通過(guò)制定行政組織法、行政程序法、行政監(jiān)督法和行政救濟(jì)法，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)務(wù)院部委、直屬機(jī)構(gòu)的以陸地為基礎(chǔ)的涉海管理活動(dòng)的控制，是完全有必要的，這與對(duì)完全以陸地為基礎(chǔ)的其他行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行控制在目標(biāo)上是一致的。但是，當(dāng)海洋立法通過(guò)制定行政組織法、行政程序法、行政監(jiān)督法和行政救濟(jì)法來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)中國(guó)海警局、中國(guó)海事局等以海洋為主導(dǎo)的海洋執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行控制時(shí)，則需要根據(jù)特殊情況進(jìn)行考量。
我國(guó)行政強(qiáng)制法第十八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：（一）實(shí)施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)；（二）由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施；（三）出示執(zhí)法身份證件；（四）通知當(dāng)事人到場(chǎng)；（五）當(dāng)場(chǎng)告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；（六）聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯；（七）制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄；（八）現(xiàn)場(chǎng)筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當(dāng)事人拒絕的，在筆錄中予以注明；（九）當(dāng)事人不到場(chǎng)的，邀請(qǐng)見(jiàn)證人到場(chǎng)，由見(jiàn)證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)筆錄上簽名或者蓋章；（十）法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序。”海洋的自然特點(diǎn)與陸地有所不同，海況、天氣等因素容易對(duì)船舶、飛機(jī)安全造成影響，這導(dǎo)致了海洋執(zhí)法與陸地執(zhí)法具有諸多不同之處，行政強(qiáng)制法規(guī)定的多項(xiàng)內(nèi)容在海上有時(shí)不易做到。例如，沒(méi)有陸地上的方便條件，執(zhí)法船艇往往獨(dú)立執(zhí)法，書(shū)面告知不能或者不容易送達(dá)，多使用無(wú)線電話、高音喇叭廣播、旗語(yǔ)、燈語(yǔ)、燈光、VTS系統(tǒng)、AIS系統(tǒng)、電報(bào)、電傳等方式進(jìn)行告知。
與此同時(shí)，海洋執(zhí)法具有涉及國(guó)家主權(quán)、海洋權(quán)益或者敏感事務(wù)的特點(diǎn)。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）規(guī)定了沿海國(guó)領(lǐng)海的主權(quán)和毗連區(qū)的管制權(quán)，沿海國(guó)在行使其勘探、開(kāi)發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的生物資源的主權(quán)權(quán)利時(shí)，可采取為確保其依照本公約制定的法律、法規(guī)得到遵守所必要的措施，包括登臨、檢查、逮捕和進(jìn)行司法程序；沿海國(guó)為勘探大陸架和開(kāi)發(fā)其自然資源的目的，對(duì)大陸架行使主權(quán)權(quán)利；沿海國(guó)還擁有緊追權(quán)、登臨權(quán)；還可以進(jìn)行扣押、扣留、逮捕。所有這些，都是在授予沿海國(guó)以執(zhí)法權(quán)，也彰顯了海洋執(zhí)法與陸地執(zhí)法的不同。以行政告知為例，《公約》在這方面使用的是“停駛命令”“發(fā)出視覺(jué)或聽(tīng)覺(jué)的停駛信號(hào)”等，我國(guó)《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第10條使用的是“有權(quán)令其立即離開(kāi)領(lǐng)海”，《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第12條規(guī)定了“采取必要措施”。除了上述海洋自然特點(diǎn)條件下的告知方式外，海洋執(zhí)法中有時(shí)需要通過(guò)艦船、飛機(jī)航行姿態(tài)甚至碰撞等方式來(lái)進(jìn)行告知，有時(shí)也要通過(guò)鳴槍、鳴炮來(lái)告知。
海洋立法應(yīng)當(dāng)在授予海洋執(zhí)法隊(duì)伍有效進(jìn)行海洋執(zhí)法活動(dòng)職權(quán)的前提下展開(kāi)，這就需要與對(duì)陸上管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制結(jié)合起來(lái)，進(jìn)行系統(tǒng)工程建設(shè)，而不能簡(jiǎn)單地將對(duì)海洋執(zhí)法隊(duì)伍與陸上管理機(jī)關(guān)的控制相提并論、等量齊觀。在這個(gè)過(guò)程中，還可以利用好當(dāng)前越來(lái)越先進(jìn)的技術(shù)條件，例如在海洋執(zhí)法告知過(guò)程中，可以通過(guò)立法要求海洋執(zhí)法隊(duì)伍積極主動(dòng)地采取錄音、錄像等證據(jù)保全方式，對(duì)雷達(dá)信息、通信信息、電子海圖等電子信息的有效保存以及對(duì)航海日志、輪機(jī)日志等資料的妥善保管，并注意相關(guān)信息、資料與陸地基站、雷達(dá)站、信息中心、資料庫(kù)等方面的聯(lián)網(wǎng)、交流、備案等工作。總之，完善的海洋立法需要在區(qū)分海洋管理體制和海洋執(zhí)法體制的基礎(chǔ)上展開(kāi)。
（作者單位：大連海事大學(xué)法學(xué)院）
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