海洋管理體制是指行使國家管理職能的有關(guān)國家機關(guān)在管理海洋事務(wù)過程中，進行行業(yè)、專業(yè)管理的部門體系，主要涉及陸上管理機關(guān)的涉海管理活動。海洋執(zhí)法體制則是指進行執(zhí)法活動的執(zhí)法隊伍體系，主要涉及海洋執(zhí)法隊伍的海洋執(zhí)法活動，如中國海警局、中國海事局等。海洋管理體制和海洋執(zhí)法體制統(tǒng)稱海洋行政體制，相關(guān)部委、直屬機構(gòu)與執(zhí)法隊伍行使的就是行政職權(quán)。
海洋立法通過制定行政組織法、行政程序法、行政監(jiān)督法和行政救濟法，實現(xiàn)對國務(wù)院部委、直屬機構(gòu)的以陸地為基礎(chǔ)的涉海管理活動的控制，是完全有必要的，這與對完全以陸地為基礎(chǔ)的其他行政機關(guān)的活動進行控制在目標上是一致的。但是，當通過行政法規(guī)來實現(xiàn)對中國海警局、中國海事局等以海洋為主導(dǎo)的海洋執(zhí)法活動進行控制時，則需要充分考量特殊情況，采取適合海洋執(zhí)法活動特點和我國國情的方式。
比如，海洋的自然特點與陸地有所不同，海況、天氣等因素容易對船舶、飛機安全造成影響，這導(dǎo)致了海洋執(zhí)法與陸地執(zhí)法具有諸多不同之處，行政強制法規(guī)定的多項內(nèi)容在海上有時不易做到。沒有陸地上的方便條件，執(zhí)法船艇往往獨立執(zhí)法，書面告知不能或者不容易送達，因此，在實際中多使用無線電話、高音喇叭廣播、旗語、燈語、燈光、VTS系統(tǒng)、AIS系統(tǒng)、電報、電傳等方式進行告知。
海洋執(zhí)法具有涉及國家主權(quán)、海洋權(quán)益或者敏感事務(wù)的特點。《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）規(guī)定了沿海國領(lǐng)海的主權(quán)和毗連區(qū)的管制權(quán)，沿海國在行使其勘探、開發(fā)、養(yǎng)護和管理在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的生物資源的主權(quán)權(quán)利時，可采取為確保其依照本公約制定的法律、法規(guī)得到遵守所必要的措施，包括登臨、檢查、逮捕和進行司法程序；沿海國為勘探大陸架和開發(fā)其自然資源的目的，對大陸架行使主權(quán)權(quán)利；沿海國還擁有緊追權(quán)、登臨權(quán)；還可以進行扣押、扣留、逮捕。所有這些，都是在授予沿海國以執(zhí)法權(quán)，也彰顯了海洋執(zhí)法與陸地執(zhí)法的不同。以行政告知為例，《公約》在這方面使用的是“停駛命令”“發(fā)出視覺或聽覺的停駛信號”等，我國《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第10條使用的是“有權(quán)令其立即離開領(lǐng)海”，《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第12條規(guī)定了“采取必要措施”。除了上述海洋自然特點條件下的告知方式外，海洋執(zhí)法中有時還需要通過艦船、飛機航行姿態(tài)甚至碰撞等方式來進行告知，有時也要通過鳴槍、鳴炮來告知。
海洋立法應(yīng)當在授予海洋執(zhí)法隊伍有效進行海洋執(zhí)法活動職權(quán)的前提下展開，這就需要與對陸上管理機關(guān)的監(jiān)督和控制結(jié)合起來，進行系統(tǒng)工程建設(shè)，而不能簡單地將對海洋執(zhí)法隊伍與陸上管理機關(guān)的控制相提并論、等量齊觀。在這個過程中，還可以利用好當前越來越先進的技術(shù)條件，例如在海洋執(zhí)法告知過程中，可以通過立法要求海洋執(zhí)法隊伍積極主動地采取錄音、錄像等證據(jù)保全方式，對雷達信息、通信信息、電子海圖等電子信息的有效保存以及對航海日志、輪機日志等資料的妥善保管，并注意相關(guān)信息、資料與陸地基站、雷達站、信息中心、資料庫等方面的聯(lián)網(wǎng)、交流、備案等工作。總之，完善的海洋立法需要在區(qū)分海洋管理體制和海洋執(zhí)法體制的基礎(chǔ)上展開。
（作者系大連海事大學(xué)法學(xué)院教授）
